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“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在卫生健康领域，随着人口老龄化进程加快，慢病管理将成为居民健康需求的主要增长点。

慢病管理主要在基层医疗卫生机构，但前一阶段受多种因素的影响，基层医疗卫生机构出现发展乏力的现象。具体表现为定位不清，与医院存在同质化竞争；缺乏有效的人员激励机制，导致人才招不来、留不住；在服务提供过程中，基本公共卫生服务和健康扶贫等相关业务消耗时间过多，但并没有符合医防融合特征的业务统计指标；医疗服务量、医疗业务收入占比下降，有效的管理体制和激励性的运行机制有待构建等。

进入“十四五”时期，随着前一阶段基层医疗卫生机构基础设施建设的基本到位，影响基层发展改革的负向因素正在减少，促进基层发展的分级诊疗、县域医共体建设等政策正在逐步落实。此时，非常有必要整合多项政策，形成促进基层医防融合工作的“组合拳”。具体而言，有以下6个突破点。

突破点一：

明确功能定位 创新服务模式

首先，必须明确基层医疗卫生机构在医疗卫生服务体系中的重要地位，它是基本公共卫生服务的重要载体、分级诊疗的主要抓手，更是慢病需求增长之下有效控费的最终路径。与此对应，基层医疗卫生机构的功能定位应是居民健康管理与咨询的平台，即以乡镇卫生院和社区卫生服务中心为主体，以县级医院为引领，以村卫生室为支撑，以诊所为补充的县乡村一体化健康管理平台。该平台的重要目标是与居民、尤其是重点人群，建立信任、合作、管理关系；重要职责是聚焦基本医疗服务、基本公共卫生服务和医保基金管理；实现路径是以县域紧密型医共体/网格化紧密型医疗集团为抓手，系统集成人员、药品、薪酬、财务管理，强化基层功能定位的实现及配套政策的落地。

其次，要鼓励探索基层医防融合这一服务新模式。以高血压、2型糖尿病等慢病管理为重点，推进基层医疗卫生机构基本医疗和基本公共卫生融合服务，优化常见病、多发病、慢性病的基层诊疗和健康管理流程。依托家庭医生签约服务，组建包括医生、护士、公共卫生人员等在内的基层医防融合管理基本单元，以团队中的家庭医生为主导，明确各成员在诊前、诊间、诊后的工作职责。推动上级医疗机构专科医生与基层建立紧密协作关系，有效提供技术支撑。

突破点二：

整合区域资源 创新治理结构

地方卫生健康行政部门负责基层医疗卫生机构的举办。按照《乡镇卫生院管理办法（试行）》，县级人民政府卫生行政部门根据本行政区域卫生规划、医疗机构设置规划和乡镇建设发展总体规划，统筹考虑本行政区域内农村居民的卫生服务需求、地理交通条件以及行政区划等因素，编制乡镇卫生院设置规划。按照《城市社区卫生服务机构管理办法（试行）》，社区的市政府卫生行政部门负责制定本行政区域社区卫生服务机构设置规划，并纳入当地区域卫生规划、医疗机构设置规划。

县级医院支持基层医疗卫生机构的运行管理。县级医院通过指导、帮扶和托管等形式，提升基层运行管理和服务能力。从县级医院安排科室主任和/或业务骨干到基层开展支援驻点工作，基层每年选派业务骨干到市、县级医院进修学习。可借鉴新疆等地做法，由县级医院每个科室承担一家乡镇卫生院的管理、发展和技术帮扶。

以县域为单位整合医疗卫生资源。按照精简、高效的原则，实行县域医共体内行政管理、业务管理、药品管理、后勤服务、信息系统等统一运作。建立开放共享的影像、心电、病理和检验等中心，推动基层检查、上级诊断和区域互认。打破县域内不同医共体之间的隔阂，加强医共体内部和医共体之间床位、号源、设备的统筹使用，进一步贯通服务链，实现资源共享。

突破点三：

推进信息共享 强化信息支撑

依托区域全民健康信息平台，推进医疗卫生信息共享，实现对医疗服务、公共卫生服务、财务管理、人事管理和绩效管理等的技术支撑。发展远程医疗服务，以县级医院为纽带，向下辐射有条件的基层医疗卫生机构，向上与城市三级医院远程医疗系统对接。积极稳妥推进电子健康档案向个人开放，促进基层医疗卫生机构管理和居民自我健康管理的有效协作。开展“互联网+医疗技术”和人工智能试点项目，提升基层慢病管理能力。

利用信息技术推进医防融合模式创新改革。在卫生规划制定中，确定健康问题优先顺序，制订社区干预计划，加强管理效果评估，有效促进防治结合。通过基本公共卫生服务项目的落实，培育居民对健康守门人制度和分级诊疗制度的认识，引导居民形成科学合理的健康生活理念。以家庭医生签约服务为基础，进一步规范高血压、糖尿病等的综合管理，建立以结果为导向的考核指标体系，促进慢病医防融合模式改革。借鉴浙江、福建厦门、重庆等地经验，在服务体系构建、“两慢病”管理、专业团队融合、基层机构内部服务流程改造等方面打造本地样本，促进全省范围内医防融合模式改革。

突破点四：

落实“一类保障、二类管理”

细化基层医疗卫生机构“一类保障、二类管理”的内涵。

基层医疗卫生机构实行“公益一类财政保障”，由财政提供足额经费保障。财政部门根据政府卫生投入政策、核定的年度基本工作任务，对基层医疗卫生机构符合规定的人员经费、离退休人员费用、人员培训和人员招聘等所需支出给予定额补助，并纳入年度预算。根据基层医疗卫生机构发展建设规划，对机构基本建设和设备购置等发展建设支出给予专项补助，并按政府责任要求足额安排落实。建立以核定任务完成情况为核心的财政补助资金考核机制，根据年度目标任务完成情况同比例调整财政补助资金，次年一季度前完成结算。

基层医疗卫生机构实行“公益二类绩效管理”，落实“两个允许”，改革完善绩效工资制度，激发基层医疗卫生人员提供优质医疗服务的内在活力。

一是增加收入来源。通过改革医保支付方式、调整医疗服务价格以及完善基本公共卫生服务经费、家庭医生签约服务费的考核分配机制等，增加基层医疗卫生机构薪酬来源，为创新薪酬管理提供基础。将符合规定的签约服务项目以及延伸处方、家庭病床等新增项目纳入医保支付范围，确保医保基金支付给基层医疗卫生机构的比例与参保人员在基层就诊的比例保持同步增长。

二是完善支付方式。将基本医保基金、基本公共卫生服务经费和财政补助资金等合并打包，采取按人头付费、总额预付、购买服务的方式，由家庭医生管理签约居民的各类费用。建立医保资金“结余留用、合理超支分担”机制。

三是强化绩效考核。完善分级考核体系。强化县级绩效考核，将服务数量和质量、费用和成本控制、患者满意度、任务完成情况和居民健康改善等作为主要考核内容，与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。基层医疗卫生机构制定内部考评办法，综合考虑岗位类别、工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和居民满意度等因素，推行基于信息化的绩效管理和考核方式，考核结果与分配挂钩。允许基层医疗卫生机构对符合规定的高层次人才或急需紧缺人才单列申报绩效工资。

突破点五：

加强专科建设 提升医疗水平

加强基层医疗卫生机构专科能力建设。服务人口较多、规模较大的基层医疗卫生机构逐步达到乡镇卫生院或社区卫生服务中心服务能力推荐标准；其他基层医疗卫生机构以满足当地常见病、多发病诊治需要为标准，以急诊急救、全科医疗、儿科、康复、护理和中医药等服务为重点，逐步达到基本标准。通过开展省级、市级、县级特色专科行动创建特色科室，促进基层医疗卫生机构专科能力提升。到2025年，力争80%以上的乡镇卫生院、社区卫生服务中心建有特色科室，让中医、康复、特色科室（口腔、创伤、精神等）及日常诊疗成为基层医疗卫生机构主要业务收入来源。

突破点六：

建立完善基层人员培训体系

县域医共体内人员实行岗位管理。按照“按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪”的原则，统一岗位设置，加强聘用管理。充分落实医共体在人员招聘、岗位设置、中层干部聘任、绩效考核、收入分配、职称评聘等方面的自主权。医共体内要优先保障基层医疗卫生机构用人需求，适当提高基层医疗卫生机构中、高级专业技术岗位比例。

建立健全基层医疗卫生人员岗位培训制度。以基层骨干医师务实进修和乡村医生常见病诊疗基础知识培训为重点，加强基层医疗卫生人员岗位胜任力培训，重点加强健康管理和全科医学培训。加快省级远程医学教育网络建设，开发一批省级在线开放课程、教学案例和技能操作实训题库，将远程教育与岗位培训相结合。对基层在岗医疗卫生人员开展中医药知识与技能培训。以县为单位，推进基层医疗卫生人员实训基地建设全覆盖，着力强化实用技能训练。在医药卫生类高校建立基层医疗卫生人员技能培训中心，加强对基层实训基地的业务指导。